Zivil-Militärische Zusammenarbeit im Inland

Die zurückliegenden Ereignisse wie die Coronapandemie, die Schneekatastrophe 2019 oder die Hochwasserereignisse 2021 haben gezeigt, zu welchen Unterstützungsleistungen die Bundeswehr im Inland und zu Friedenszeiten in der Lage ist. Diese Zusammenarbeit wird als Zivil-Militärische Zusammenarbeit (ZMZ) beschrieben – doch, ist diese Art und Richtung der Zusammenarbeit ZMZ oder tatsächlich nur ein Teil der ZMZ?

Unterstützung der Bundeswehr beantragen

Grundlage des Einsatzes der Bundeswehr im Inneren z. B. bei Großveranstaltungen oder Großeinsätzen ist in der Regel nicht nur Artikel 35 Abs. 1 des deutschen Grundgesetzes (GG). Staatliche Stellen ersuchen mit Anwendung dieses Artikels in Verbindung mit dem Abschnitt 2 der Verwaltungsverfahrensgesetze (VwVfG) des Bundes und der Länder die Bundeswehr um Amtshilfe bei der Erfüllung ihrer originären Aufgaben, die sie selbst nicht zeitgerecht ausführen können. Die Ausführungen in diesem Abschnitt des VwVfG beschreiben die Bedingungen, unter denen Amtshilfe erfolgen soll bzw. von der ersuchten Behörde nicht durchgeführt werden muss oder darf:

• Die Hilfe ist ergänzend, auf einen Einzelfall bezogen und schließt eine regelmäßige, auf Dauer angelegte, institutionelle Zusammenarbeit aus.
• Die ersuchende Behörde kann z. B. aus tatsächlichen Gründen – das Fehlen von Dienstkräften und Einrichtungen – die Amtshandlung nicht selbst vornehmen oder die Amtshandlung nur mit wesentlich größerem Aufwand durchführen als die ersuchte Behörde.
• Die ersuchte Behörde kann die Hilfeleistung z. B. ablehnen, wenn eine andere Behörde die Hilfe wesentlich einfacher oder mit geringerem Aufwand leisten kann oder die Durchführung der Hilfe die Erfüllung der eigenen Aufgaben deutlich gefährden würde.

Um dieses Angebot der Katastrophenhilfe bei Bedarf auch tatsächlich wirksam werden zu lassen, nutzt die Bundeswehr eine bestehende Verbindungsorganisation entlang der föderalen Struktur des Staatsaufbaus und verwendet ein hierfür vorgesehenes Antragsverfahren in Verbindung mit einem mehrstufigen Beratungs- und Entscheidungsverfahren.

Im Regelverfahren stellt eine antragsberechtigte Organisation mit Unterstützung der in der Verbindungsorganisation vor Ort eingesetzten Reservedienstleistenden der Bundeswehr einen Antrag auf Hilfeleistung nach Art. 35 GG. Dieser wird dem zuständigen Landeskommando (LKdo) vorgelegt, das diesen Antrag formal bearbeitet, ihn ggf. mit für die Bearbeitung hilfreichen Hinweisen ergänzt und dann an das neu aufgestellte Territoriale Führungskommando der Bundeswehr in Berlin (TerrFüKdoBw) weiterleitet. Dort werden in einem Beurteilungs- und Auswahlverfahren eine Rechtsprüfung durchgeführt und verfügbare, geeignete Einheiten der Bundeswehr ausgewählt. Der geprüfte Vorschlag wird dem Kommandeur des TerrFüKdoBw zur Entscheidung vorgelegt, im Fall der Zustimmung wird der Einsatzbefehl erstellt und die Antragstellende informiert. Zu beachten ist in diesem Verfahren, dass im Gegensatz zur Entscheidungsfindung das Eintreffen der Einheiten der Bundeswehr durchaus 24 Stunden und mehr in Anspruch nehmen kann und deshalb der Beratungsprozess mit Antragsformulierung frühzeitig begonnen werden sollte.

Dieses zurzeit noch papier- und formulargebundene Verfahren hat sich in den zurückliegenden Ereignissen bewährt und steht nun vor der Digitalisierung. Die Ausbildung der zivilen und militärischen Ausführenden dieses Verfahrens erfolgt aktuell in Kooperation mit den Dienststellen der Bundeswehr (Multinational CIMIC Command in Nienburg, Schule für Feldjäger und Stabsdienst der Bundeswehr in Hannover, den 16 LKdo) mit der Bundesakademie für Bevölkerungsschutz und Zivile Verteidigung (BABZ) in Bad Neuenahr-Ahrweiler. Landesfeuerwehrschulen unterstützen durch entsprechende Ausbildungs- und Übungsabschnitte in den Ausbildungen für die Leitungs- und Führungskräfte nach Landesrecht. 

Begriffsbestimmung und Aufgaben ZMZ

Der Begriff der Zivil-Militärischen Zusammenarbeit wird vom Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe wie folgt definiert: 

Diese Definition entspricht der inhaltlichen Ausrichtung der Aussagen zur ZMZ in den Rahmenrichtlinien für die Gesamtverteidigung von 1989, den in den BABZ-Seminaren verwendeten Begriffsbestimmungen und den deutlicher formulierten Definitionen in den bundeswehrinternen Dokumenten. Auf Grund der in den genannten Dokumenten verwendeten Reihenfolge der Arbeitsfelder der ZMZ sind die eingangs beschriebenen Hilfeleistungen im Zuge der Amtshilfe also eher eine gesetzlich vorgesehene Zusatzaufgabe, aber nicht der Kern der ZMZ. Dies ist die Sicherstellung der aufeinander abgestimmten Wirkung militärischer und ziviler Dienststellen Deutschlands, des Bündnisses NATO und der EU in der Gesamtverteidigung. Der Begriff der Gesamtverteidigung wird zunächst mit der unten stehenden Abbildung erläutert, zugleich wird darin auch der Unterschied zwischen Ziviler Verteidigung und Zivilschutz deutlich.

Der Auftrag der Bundeswehr ist mehrfach den aktuellen geopolitischen Verhältnissen angepasst und zuletzt im Weißbuch zur Sicherheitspolitik und Zukunft der Bundeswehr und in der Konzeption der Bundeswehr bestimmt worden:

• „Auftrag der Bundeswehr ist es, im Rahmen des gesamtstaatlichen Ansatzes
• Deutschlands Souveränität und territoriale Integrität zu verteidigen und seine Bürgerinnen und Bürger zu schützen;
• zur Resilienz von Staat und Gesellschaft gegen äußere Bedrohungen beizutragen;
• die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit Deutschlands abzustützen und zu sichern;
• gemeinsam mit Partnern und Verbündeten zur Abwehr sicherheitspolitischer Bedrohungen für unsere offene Gesellschaft und unsere freien und sicheren Welthandels-und Versorgungswege beizutragen;
• zur Verteidigung unserer Verbündeten und zum Schutz ihrer Staatsbürger beizutragen;
• Sicherheit und Stabilität im internationalen Rahmen zu fördern und
• europäische Integration, transatlantische Partnerschaft und multinationale Zusammenarbeit zu stärken.“

Daraus ergeben sich eine Vielzahl von Aufgaben mit hohem Bezug zur ZMZ: Landes- und Bündnisverteidigung (LV/BV) im Rahmen der Nato und der EU einschließlich Verteidigungsaufgaben auf deutschem Hoheitsgebiet sowie Maßnahmen zur Abschreckung in allen Dimensionen; Verteidigung gegen terroristische und hybride Bedrohungen; Maßnahmen der Rückversicherung und Unterstützung von Bündnispartnern im Rahmen der Bündnissolidarität, um Deutschland, seine Staatsbürger und Partner zu schützen und potenzielle Gegner abzuschrecken; internationales Krisenmanagement einschließlich aktiver und zivil-militärischer Beiträge zur nationalen Krisenfrüherkennung und um Gefahren für unser Land und unsere Verbündeten abzuwenden; Heimatschutz, nationale Krisen- und Risikovorsorge und subsidiäre Unterstützungsleistungen in Deutschland einschließlich Wahrnehmung nationaler territorialer Aufgaben sowie dauerhafter subsidiärer Übernahme von Aufgaben im Rahmen von Ressortvereinbarungen.

Das in Ausschnitten dargestellte Aufgabenspektrum wird u. a. erweitert durch nationale territoriale Aufgaben. Diese sind:

• Host Nation Support: die zivile oder militärische Unterstützung verbündeter ausländischer Streitkräfte in Deutschland, z. B. durch die Übernahme von Planungsarbeiten, die Genehmigung von Durchfahrten über deutsche Straßen, Schienen oder Gewässer, das Bereitstellen von Unterkünften und die umfassende Versorgung der SoldatInnen.
• Die schon im Aufgabenspektrum erwähnten Hilfeleistungen der Bundeswehr im Rahmen der technischen Amtshilfe und z. B. bei Naturkatastrophen oder schweren Unglücksfällen.
• Die Unterstützung der für die Innere Sicherheit zuständigen zivilen Stellen im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben mit einem Beitrag zum Schutz der Bevölkerung und der Kritischen Infrastrukturen vor asymmetrischen und terroristischen Bedrohungen.
• Als Teil der Gesamtverteidigung die wechselseitige Unterstützung in der militärischen und nationalen zivilen Verteidigung.

In Übereinstimmung mit der Begriffsbestimmung der ZMZ findet die Durchführung dieser Aufgaben in entsprechender Ausgestaltung immer statt, also auch in Nicht-Krisen- oder Nicht-Kriegszeiten. Host Nation Support ist schon jetzt ein umfangreicher Bestandteil der Arbeiten des TerrFüKdoBw bzw. dessen Vorgängers, der nachgeordneten Dienststellen und der LKdo sowohl im Zusammenhang mit Übungen als auch zur Einsatzdurchführung. Für den Schutz der Kritischen Infrastrukturen wurden regionale Sicherungs- und Unterstützungskompanien aufgestellt, die zu Heimatschutz-Regimentern weiterentwickelt werden, die Hilfeleistung bei Naturkatastrophen und schweren Unglücksfälle gehört ebenfalls zu deren Aufgabenspektrum. Die Zusammenarbeit mit den für die Innere Sicherheit zuständigen Stellen zur Abwehr asymmetrischer und terroristischer Bedrohungen wird intensiv geübt.

Die wechselseitige Unterstützung in der militärischen und nationalen zivilen Verteidigung ist als konzeptioneller Auftrag beschrieben: „Die zivile Seite unterstützt die deutschen und verbündeten Streitkräfte bei der Herstellung und Aufrechterhaltung ihrer Verteidigungsbereitschaft und -fähigkeit. Die Streitkräfte definieren frühzeitig ihren Unterstützungsbedarf, soweit er über die allgemeinen Versorgungsleitungen nach Abschnitt 7 [der Konzeption Zivile Verteidigung] hinausgeht.“

Im Weiteren wird wird gefordert: „Die vorhandenen Instrumente für Unterstützungsleistungen an die Bundeswehr, die Strukturen der zivil-militärischen Zusammenarbeit und die Schnittstellen mit einer Vielzahl privater Versorgungsdienstleister sollen in Ausbildung und Übungen einbezogen werden.“

Im Gegenstück zur Konzeption der Zivilen Verteidigung, der Konzeption der Bundeswehr, wird ausgeführt: „Die Bundeswehr wird die zivil-militärische Zusammenarbeit (ZMZ) intensivieren [...]. Der eigene konkrete Unterstützungsbedarf an die zivile Seite ist im Rahmen der Nationalen Territorialen Aufgaben der Bundeswehr zu formulieren und die wechselseitige Unterstützung von nationaler ziviler und militärischer Verteidigung zu koordinieren. Zur Erfüllung der Nationalen Territorialen Aufgaben der Bundeswehr und zur ebenengerechten Beratung und Unterstützung ziviler Stellen bildet die territoriale Organisation ein flächendeckendes, an den föderalen Struktur ausgerichtetes [...] Netzwerk.“

Und im Weißbuch zur Sicherheitspolitik und Zukunft der Bundeswehr wird zur Weiterentwicklung dieses Netzwerks ausgeführt: „Angesichts des sich rasant verändernden Sicherheitsumfelds und des zunehmenden Ineinandergreifens von innerer und äußerer Sicherheit gilt es, den vernetzten Ansatz weiterzuentwickeln und in der Umsetzung zu optimieren, indem [...] gemeinsame Ausbildung und Übungen von staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren für das Handeln im gesamten Krisenzyklus gefördert werden [...].“

Die eingangs beschriebene Verbindungsorganisation dient also nicht in erster Linie zur Anforderung der Hilfeleistungen der Bundeswehr in außergewöhnlichen Lagen, sondern zur Umsetzung der im Weißbuch beschriebenen Strategie und der Vorgaben in der Konzeption der Bundeswehr und der Konzeption Zivile Verteidigung (KZV). Der in der ersten Abbildung dargestellte Aufbau der Verbindungsorganisation wird dabei aufrechterhalten und weiterentwickelt. Diese Organisation ist zwar wichtig für die Anforderung der Hilfeleistung der Bundeswehr und ihrer Bündnispartner, aber der Grund für den Aufbau des vorgestellten Netzwerkes ist die Aufrechterhaltung der Verteidigungsfähigkeit der deutschen und verbündeten Streitkräfte in der LV/BV sowie in weiteren abgeleiteten Aufgaben.

Zum Redaktionsschluss im Zuge der Erstveröffentlichung dieses Artikels veröffentlichte das Bundesministerium der Verteidigung eine Pressemitteilung, in der ein Umbau des hier beschriebenen Netzwerks angekündigt wurde. Es sollte also nicht nur der Auftrag der Bundeswehr an die Veränderungen der geopolitischen Lage angepasst werden , sondern auch die für die Durchführung der sich daraus ergebenden Aufgaben erforderliche Struktur des militärischen Teils des Netzwerks der Zivil-Militärischen Zusammenarbeit. 

Zusammenarbeit in der zivilen Verteidigung

Die KZV listet im Kapitel 8 folgende Bereiche der wechselseitigen Unterstützungsbedarfe auf: Kommunikation, Sanitätsdienst, Energieversorgung, Ernährung, Transport, Postdienstleistungen, Unterbringungsinfrastruktur und Instandsetzung.

Der Bereich der Zusammenarbeit im Sanitätsdienst beinhaltet u. a. den Einsatz von Kräften des Deutschen Roten Kreuzes (DRK), der Johanniter Unfallhilfe und des Malteser Hilfsdienstes in Lazaretten oder auf Lazarettschiffen zur Versorgung verwundeter Soldaten unter dem Schutz der Genfer Konventionen über das DRK-Gesetz und das Zusammenführen der in einer militärischen Konfrontation entstehenden Gruppen von zivilen Verletzten und Verwundeten der Streitkräfte zur Versorgung im nationalen Gesundheitswesen.

Die militärischen Partner der Verbindungsorganisation entlang des föderalen Aufbaus unserer Gesellschaft (siehe erste Abbildung) versehen in Ausbildung, in Übungen und im Einsatz ihren Dienst in Führungseinrichtungen der zivilen, für die nicht-polizeiliche Gefahrenabwehr nach Landesrecht zuständigen Behörden. Auch dieses wird sich auf Grund der Vorgaben des Gesetzes über den Zivilschutz und die Katastrophenhilfe des Bundes in Zeiten eines festgestellten Verteidigungsfalles nicht ändern: „Die nach Landesrecht im Katastrophenschutz mitwirkenden Einheiten und Einrichtungen nehmen auch die Aufgaben zum Schutz der Bevölkerung vor den besonderen Gefahren und Schäden, die im Verteidigungsfall drohen, war.“ 

Damit stehen gerade die zivilen Führungseinrichtungen in diesem Extremfall vor der Herausforderung, gleichzeitig eintretende, schadenstiftende Wirkungen in Folge von Naturereignissen, schweren Unglücksfällen und jenen, die aufgabenbestimmend für den Verteidigungsfall sind, mit den vor Ort und in der vorgeplanten, überörtlichen Hilfe verfügbaren Kräften des Zivilschutzes zu bewältigen. Dabei können sie jedoch nicht auf das in Friedenszeiten zur Verfügung stehende Potential der Bundeswehr zurückgreifen. 

Zusammenfassung

Die Bundeswehr ist keine Behörde mit originären Aufgaben im Katastrophen- und Zivilschutz. Solange die verfassungsgemäß zugeschriebenen Aufgaben (LV/BV, nationale territoriale Aufgaben) und die weiteren subsidiär auf Dauer übernommenen Aufgaben ohne Einschränkungen erfüllt werden können, kann sie auf Anforderung Amtshilfe leisten. Zivile Behörden und (Hilfs-)Organisationen nehmen ihre Aufgaben im Katastrophen- und Zivilschutz auch in Zeiten eines Spannungs- und Verteidigungsfalles wahr, unterstützen dann aber auch die Bundeswehr bei der Durchführung ihrer verfassungsgemäß vorgesehenen Aufgaben mit Maßnahmen der zivilen Verteidigung unter Anwendung der Verfahren der Zivil-Militärischen Zusammenarbeit.

Mit zunehmender Häufigkeit und Schwere von Naturereignissen mit extremen Folgen wird das zivile Hilfeleistungspotential immer stärker gefordert. Dabei sollten zivile Stellen neben Vorbereitung, Ausbildung und Training der Einheiten auch den Ex­trem­fall der zeitgleich notwendig werdenden Bewältigung von Katastrophen parallel zu einer mit den Verfahren der Zivil-Militärischen Zusammenarbeit wirksam werdenden Leistungserstellung in der Zivilen Verteidigung miteinbeziehen. Dieser Extremfall ist mit Szenarien zu unterlegen, um damit die entstehenden Anforderungen an die zuständigen Akteure kommunizierbar zu machen. Als Ergebnis entstehen so Wege zur erfolgreichen Bewältigung dieser komplexen Lage, die ohne ein Ersuchen der Bundeswehr um Amtshilfe auskommen müssen, weil die Bundeswehr in diesem Extremfall vollständig in ihrem Kernauftrag gebunden ist.

Der Beitrag erschien erstmalig im Oktober 2022 in der Zeitschrift „Im Einsatz“. Zweitabdruck mit freundlicher Genehmigung des S+K Verlages. Nachweise finden Sie auf www.wehrmed.de