DIE GESUNDHEITSVERSORGUNG IN DER NEUAUSRICHTUNG

Der Dresdner Erlass vom 21. März 2011 und die „Eckpunkte für die Neuausrichtung der Bundeswehr“ vom 27. Mai 2011 konkretisieren diese grundlegenden Änderungen. Seither firmiert die eingeleitete Reform als Neuausrichtung der Bundeswehr.

Bei der Formulierung der Ziele der Neuausrichtung waren neben dem Auftrag und den Aufgaben der Bundeswehr, die die Verteidigungspolitischen Richtlinien (VPR) als nationale Zielvorgabe formulieren, auch die strategischen Herausforderungen der demografischen Entwicklung und einer gesicherten Finanzierung zu berücksichtigen. Daher wurde das Prinzip der Steuerung nach Wirkung und Wirtschaftlichkeit als ein zentrales Ziel der Neuausrichtung gesetzt.
Die Strategische Steuerung ist ein Instrument der Leitung und wirkt über Zielstellungen im strategischen Zielsystem der Leitung und durch Priorisierung in drei strategischen Handlungsfeldern:

• Die Modernisierung und Ausgestaltung der Bundeswehr mit dem Ziel, die definierte Rolle Deutschlands als Mittelmacht und Anlehnungsnation in den kollektiven Sicherheitssystemen glaubhaft wahrzunehmen und den sich verändernden Einsatzerfordernissen zu entsprechen.
• Die Leistungserbringung der Bundeswehr, die permanent im Rahmen mandatierter Einsätze, Dauereinsatzaufgaben, einsatzgleichen Verpflichtungen, Daueraufgaben zur Unterstützung von Einsätzen, ständigen Aufgaben, Maßnahmen des Heimatschutzes und zur Vorbereitung und Unterstützung dieser Einsätze aus der Basis Inland durch einsatzbereite Kräfte sicherzustellen ist.
• Die Erlangung politischer Flexibilität durch die Verfügbarkeit möglichst vieler und in der Intensität ihrer Wirkung unterschiedlicher, einsatzbereiter Kräfte.

Die Zukunftsentwicklung (ZukE) als Mittel der Gestaltung und Modernisierung der Bundeswehr

Im Rahmen der ZukE werden die Fähigkeiten der Bundeswehr kontinuierlich weiterentwickelt. Ziel dieser Weiterentwicklung ist das, aus den in der VPR der Bundeswehr zugewiesenen Aufgaben der Bundeswehr abgeleitete und in der KdB operationalisierte, Priorisierte Fähigkeitsprofil (PFP). Die Entwicklung der Fähigkeiten, hin zum PFP wird im Rahmen der Mittelfristigen Planung (MFP) zeitlich strukturiert über den Zwischenzielen zugeordnete Vorstufen des PFP (derzeit ZZ1: 2019, ZZ2: 2023,ZZ3: 2027) ausgeplant.
Im Rahmen des Fähigkeitsmanagements wird kontinuierlich das aktuelle Fähigkeitsprofil mit der in der Zielsetzung geplanten Vorstufe des PFP verglichen. Die Ergebnisse dieses SOLL/IST- Vergleichs fließen in die Planung der weiteren Fähigkeitsentwicklung ein. Als Ergebnis entsteht die Mittelfristige Planung, die in Gestaltungsbereichen (Personal, Ausbildung, Übung & Einsatz, Konzepte, Material/ Ausrüstung, Infrastruktur und Multinationalität) Vorstufen des Priorisierten Fähigkeitsprofils in den Zwischenzielen beschreibt. Die Beschreibung in Gestaltungsbereichen stellt dabei die Gesamtbetrachtung einer Fähigkeit sicher und ermöglicht die zeitgerechte Schaffung der Grundlagen und Rahmenbedingungen sowie die Ermittlung der zur Planungsumsetzung bzw. Realisierung notwendigen Ressourcen.

Die zeitgerechte Bereitstellung der notwendigen Ressourcen wird im Rahmen des Integrierten Planungsprozess (IPP) geplant und gesteuert. Der IPP verbindet die bisherigen Prozesse der Bundeswehrplanung, Haushaltsaufstellung und -vollzug sowie das Controlling. Als Startpunkt des jährlichen Zyklus des IPP wird die Mittelfristige Planung im Rahmen einer Leitungsklausur vorgestellt und nach Billigung durch die Leitung als Mittelfristige Zielsetzung (MFZ) festgeschrieben.
Mit der Planungsleitlinie (PLL) wird die gebilligte MFZ im Geschäftsbereich angewiesen und die Anpassung des strategischen Zielsystems der Leitung im BMVg (und die weitere Operationalisierung bis in die Organisationsbereiche hinein) sowie die Finanzbedarfsanalyse (FBA) in den Organisationsbereichen eingeleitet. In den Organisationsbereichen wird dabei mit einem 4 Jahres-Horizont die Entwicklung der Beiträge zum jeweiligen Fähigkeitsprofil ausgeplant, die erforderlichen Ressourcen ermittelt und der Bedarf dem Planungsamt angezeigt. Der Ressourcenbedarf wird dann einer Priorisierung zunächst im Planungsamt, abschließend durch das BMVg unterzogen. Dabei sind Ziele und Ressourcenzuweisung innerhalb des bestehenden Finanzrahmens aufeinander abzustimmen. Die strategischen Handlungsfelder der ZukEBw und der Leistungserbringung Bw stehen können dabei in einer Konkurrenzsituation stehen.

Im Rahmen des IPP finden daher auch die beiden anderen strategischen Handlungsfelder, die Sicherstellung der Leistungserbringung und die Einsatzbereitschaft der Streitkräfte, Berücksichtigung. Dabei ist der Ressourcenbedarf zur Herstellung und Erhaltung der Einsatzbereitschaft zu ermitteln und in den IPP einzubringen, so dass die Leistungserbringung der Bundeswehr sichergestellt und darüber hinaus möglichst viele und in der Intensität ihrer Wirkung unterschiedliche weitere Kräfte einsatzbereit gemacht und gehalten werden können. Die Planung und Steuerung des Herstellen und Haltens der Einsatzbereitschaft erfolgt im Rahmen des Kernprozess „Bereitstellen einsatzbereiter Kräfte“.

Einordnung der Teilkonzeption Gesundheitsversorgung

Wie lässt sich darin nun die Gesundheitsversorgung der Bundeswehr einordnen?
Abgeleitet aus den Verteidigungspolitischen Richtlinien bildet die Konzeption der Bundeswehr, wie bereits ausgeführt die Grundlage für die ZukEBw. Die Teilkonzeption Gesundheitsversorgung stellt hierbei ein Grundsatzdokument unterhalb dieser Ebene dar und definiert bedarfsbegründend die Rahmenvorgaben für die Gesundheitsversorgung in der Bundeswehr. Damit werden in der Dokumentenhierarchie die Fragen „WARUM, WOZU und das große WAS“ beantwortet.
Das „WAS nun genau und bis WANN“ sowie die Rückkopplung dieser Fragestellung werden im Zielsystem der Leitung bzw. im sog. „Führungs- und Steuerungssystem der Abteilung Führung Streitkräfte“ (FSS FüSK) festgelegt.
Im FSS FüSK wurde daher u. a. zum Ziel 2.3 des Generalinspekteurs „Die Bundeswehr stellt ausreichend einsatzbereite Kräfte zur Erfüllung der nationalen Zielvorgabe bereit“ (zugehörig zum Handlungsfeld Einsatzfähigkeit und Einsätze im nationalen und multinationalen Kontext) ein Zielsteckbrief „Gesundheitsversorgung“ entwickelt. Dies erfolgte inhaltlich wie systematisch kongruent zum Leistungsprozess Gesundheitsversorgung, der u. a. auch als Unterstützungsprozess für den Kernprozess „Bereitstellen einsatzbereiter Kräfte“ dient. Das „WIE“ und „WER mit WEM“ zusammenwirken muss, legen also die Prozesse der Prozesslandkarte Bundeswehr fest. Darüber hinaus findet sich die Systematik des Leistungsprozesses Gesundheitsversorgung mit ihren Teilprozessen wiederum in der derzeit entwickelten TK Gesundheitsversorgung wieder.
Grundsätzlich wird also nichts, was nicht aus den konzeptionellen Dokumenten ableitbar sowie in den Prozessmodellen und im Zielsystem abgebildet ist, Eingang in den Integrierten Planungsprozess finden. Wie lässt sich nun der Weg in den Integrierten Planungsprozess hinein beschreiten? Gem. der Rahmenweisung für strategische Steuerung und Controlling im Geschäftsbereich des BMVg vom 20. November 2012 sind Strategische Ziele der „…Startpunkt für den IPP und sind die entscheidenden Ziele, von denen der nachhaltige Erfolg der Organisation abhängt.“
Ausgerichtet an den Verteidigungspolitischen Richtlinien aus dem Jahr 2011 wurden die 7 Handlungsfelder der Bundesministerin der Verteidigung entwickelt. Diese wurden durch insgesamt 23 Ziele der Staatssekretäre und des Generalinspekteurs der Bundeswehr weiter konkretisiert.
Das Führungs- und Steuerungssystem Führung Streitkräfte operationalisiert die Ziele des strategischen Zielsystems der Leitung und des GI für den Verantwortungsbereich der Abt FüSK. Dabei erstreckt sich die Zuständigkeit des FüSK über die Fachlichkeiten Personal SK, Organisation, Einsatzgleiche Verpflichtungen, Gesundheitsversorgung, Ausbildung, bis hin zu Führungsunterstützung und Logistik.
Die Inspekteure sind verantwortlich für ihre Beiträge zur Erfüllung der strategischen Ziele der Leitung sowie der Abteilungen des BMVg und sind aufgerufen, über eigene, aus den spezifischen Aufgaben abgeleitete strategische Ziele zu steuern. Damit müssen zwingend die Vorgaben der übergeordneten Ebenen operationalisiert und eigene Zielsysteme definiert werden. Die Einbindung in das Controllingsystem des BMVg macht eine eigene profunde Kompetenz im Controlling notwendig.

Steuerung der Gesundheits - versorgung über Ziele und Kennzahlen

Auf Basis dieser Vorgaben wurde für die Gesundheitsversorgung der Bundeswehr und seinem „Dienstleister“ dem Sanitätsdienst der Bundeswehr eine sogenannte „SWOT-Analyse“ hinsichtlich der bestehenden Stärken, Schwächen, Chancen und Gefahren mit strategischer Bedeutung (i. S. von strategischen Feldern nach Maßgabe von Controlling1) durchgeführt. Im Ergebnis wurden zunächst 8 Unterziele in einem Zielsteckbrief entwickelt und durch den Inspekteur des Sanitätsdienstes 5 strategische Handlungsfelder heraus kristallisiert, die insbesondere Schwächen, Risiken aber auch Chancen im Bereich der Gesundheitsversorgung der Bundeswehr darstellen. Dieses Analyse-Ergebnis war der Beginn der Zielformulierung für die Gesundheitsversorgung der Bundeswehr im Rahmen des Strategischen Zielsystems der Leitung.
Der Zielsteckbrief Gesundheitsversorgung stellt eine Art Zielvereinbarung zwischen den Absichten des Inspekteurs des Sanitätsdienstes der Bundeswehr und den Abteilungen Plg und FüSK dar.
Der Zielsteckbrief ist genau dieser Systematik unterworfen: Das Ziel besteht in der Unterstützung der Kernleistung „Bereitstellen einsatzbereiter Kräfte“.

Diese Systematik entspricht auch dem Ansatz globaler Gesundheitspolicy: ein ganzheitlicher Ansatz als übergeordneter horizontaler Prozess. Demnach wurde auch die Definition der Gesundheitsversorgung der Bundeswehr in den normativen Anspruch der WHO-Definition von Gesundheit gewählt: Die Gesundheitsversorgung der Bundeswehr ist das Produkt aller sanitätsdienstlichen Fähigkeiten und Kapazitäten, die darauf ausgerichtet sind, die körperliche, geistig-psychische Gesundheit, das soziale Wohlempfinden und die Einsatzfähigkeit der Soldaten nach dem jeweils aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik zu schützen, zu erhalten, zu fördern und wiederherzustellen.

Mit dieser Definition, die auch in die KdB eingeflossen ist, sind darüber hinaus planerisch zivile wie militärische Aspekte berücksichtigt:

• der Anspruch aller Soldaten einer über die Behandlung von Krankheit deutlich hinausgehenden Definition von Gesundheit,
• der Anspruch des Dienstherrn an die Einsatzfähigkeit der Soldaten,
• der qualitative Anspruch an den wissenschaftlichen wie fachlichen „state of the art“ in der Medizin und damit auch die Maxime des Sanitätsdienstes • und all dies im Bereich von Public Health/dem Vorbeugenden Gesundheitsschutz und allen Aspekten der Rettungskette in der individualmedizinischen Versorgung.

Die Unterziele entsprechen quasi vertikalen gesundheitlichen Programmen, und die Meilensteine innerhalb der Unterziele sind als Projekte zu verstehen.
Die prozessualen Aspekte wiederum sind im Nachgang zu den als „Neu-Investition“ zu betrachtenden Projekten als „Routinebetrieb“ zur Steuerung mit Kennzahlen zu versehen.
Diese Kennzahlen sind anhand der Gestaltungsbereiche im Fähigkeitsmanagement strukturiert. Gemäß der Systematik aus dem Fähigkeitsmanagement sind nun wieder jedem Gestaltungsbereich die jeweils zweckmäßigen Domänen sowie Funktionsgruppen und Funktionalen Bausteine bis hin zur einzelnen Ressource, wie z. B. individuelles Fachpersonal, dem einzelnen Rettungsrucksack oder dem geschützten SanKfz, zusortiert. Damit werden die jeweiligen Systematiken aus dem lang- wie mittel- und kurzfristigen Fähgkeitsmanagement eingebunden.

Am Ende der Tabelle kann zunächst für den InspSanBw die Analyse hinsichtlich des bestehenden SOLLs, des IST-Zustandes und dem sich daraus ergebenden Delta erfolgen.

Letztlich ist für die Ressourcenplanung – vor allem bei Invest und Betrieb - anhand der Analyseergebnisse im Hinblick auf das Priorisierte Fähigkeitsprofil mit den verschiedenen Zwischenzielen zu priorisieren.

Damit kann dies als Gesamtübersicht für alle Ressourcen der Gesundheitsversorgung dienen und im Rahmen der jährlich zu erstellenden Mittelfristzielsetzung aktualisiert und damit in den jährlichen Zyklen der Finanzbedarfsanalyse eingesteuert werden.

Vor einem „eingeschwungenen Zustand“ des IPP könnte anhand der Meilensteine und Kennzahlen gesteuert werden.

Sachstand zum Erreichten und die aktuellen Entwicklungen:

Inzwischen wurden diverse Meilensteine/Projekte des Zielsteckbriefes und der Handlungsfelder des Inspekteurs des Sanitätsdienstes im Laufe des letzten Jahres abgeschlossen, wie z. B. der Erlass vom Konzept „Kontinuierliche, fachübergreifende, medizinische Betreuung von Bundeswehrangehörigen nach Einsatzschädigung zur Wiederherstellung, zum Erhalt und zur Verbesserung der psycho-physischen Leistungsfähigkeit“ oder der Durchführung von Studien zur Mitarbeiterzufriedenheit, der Einsteuerung der Studie zur Kundenzufriedenheit und dem Abschluss verschiedener Meilensteine auf dem Weg zur angestrebten „Rahmen-/Anlehnnation“.

Daher wurde am 17. und 18. Februar 2014 am Kdo SanDstBw ein Workshop zur Weiterentwicklung des Zielsteckbriefes Gesundheitsversorgung durchgeführt. Dabei wurden die 8 Unterziele aufgrund der Umsetzung bisheriger Meilensteine und der Übersichtlichkeit auf insgesamt 4 Unterziele aggregiert. Diese sind nun deckungsgleich mit den 4 Teilprozessen im LP Gesundheitsversorgung sicherstellen und den 4 Themenfeldern der aktuell sich in Erarbeitung befindlichen TK Gesundheitsversorgung:

1. Individualmedizinische Versorgung (incl. Einsatzgeschädigtenversorgung)
2. Public Health/Vorbeugender Gesundheitsschutz/ Öffentlich-rechtliche Aufgaben
3. Forschung und Entwicklung, Bereitstellen fachlicher Grundlagen
4. Fachliche Führung (incl. Melde- & Berichtswesen, Informations- und Kommunikationsmanagement, Qualitätsmanagement mit Indikatoren Mitarbeiter- und Kundenzufriedenheit).

Dazu sind nun im lang- wie mittel- und kurzfristigen Ansatz des Fähigkeitsmanagements in weiteren Arbeitsschritten für die 4 aggregierten Unterziele die jeweiligen Projekte unter Berücksichtigung aller Gestaltungsbereiche der Zukunftsentwicklung im Bereich investiver Ausgaben zu identifizieren. Zu dem sind für die prozessualen Aspekte des Betriebes und des Materialerhalts Kennzahlen zur Steuerung zu entwickeln. Damit kann die jährliche Vorbereitung im Rahmen der Mittelfristzielsetzung nun für die Gesundheitsversorgung mit Blick auf ein Priorisiertes Fähigkeitsprofil beginnen.
Darüber hinaus lässt sich mit diesem Ansatz für die Gesundheitsversorgung der Bundeswehr eine eindeutige Zuordnung von benötigten Ressourcen wie Haushaltsmitteln gegenüber Dritten in einer in sich schlüssigen Logik vermitteln.
Zusammenfassend handelt es sich bei der Neuausrichtung wie auch der Umsetzung für die Gesundheitsversorgung der Bundeswehr gewiss um einen komplexen Prozess. Dafür bietet er aber die große Chance, die Steuerung über strategische Ziele zu verbessern und die dringend benötigten Ressourcen zeitund bedarfsgerecht zuzuweisen.
Der Inspekteur des Sanitätsdienstes hat deshalb dazu auf der letzten LSO-Tagung betont, „…dass dies zukünftig unsere einzige Möglichkeit der Teilhabe an finanziellen, materiellen wie personellen Ressourcen ist. Es ist daher äußerst wichtig an diesen Punkten eng mit dem BMVg FüSK II zusammenzuarbeiten, um hier unseren Prozess Gesundheitsversorgung und alle Aspekte der Neuausrichtung zu leben, unseren Auftrag zu erfüllen und nicht zuletzt unsere Zukunftsfähigkeit im System Bundeswehr sicherzustellen. Ich fordere Sie daher nachdrücklich zu enger und stets lösungsorientierter Zusammenarbeit auf.“

¹ Gem. RL BMVg HC II 3 vom 31.07.2012: „...muss ein Ziel, um strategische Relevanz zu besitzen: eine Perspektive von mindestens 2 Jahren aufweisen und den gesamten Geschäftsbereich des BMVg, mindestens aber einen großen Bereich, betreffen und politisch bedeutend sein oder hohe finanzielle Auswirkungen haben oder bedeutsame Konsequenzen für die Leistungserbringung aufweisen.“

Datum: 11.04.2014

Quelle: Wehrmedizin und Wehrpharmazie 2014/1